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由于三监制度彻底失败，执政者们在东征胜利后进行了反省。周公认为，如果某个制度的执行需要过多考虑和依赖人的因素，那么它就不是一个行之有效的制度；与其把殷民和东夷等民众集中起来进行监管，不如把他们迁徙到各个诸侯国去，与不同的氏族混居，以分散他们的力量。在此原则的指导下，他就把大量殷民迁移到齐、鲁、唐等国家。
王室又开始着手准备建造东都成周。建立东都的设想是武王生前提出来的，但是他还没来得及实施计划就去世了。现在看起来，周人正好可以借此机会把大量殷民征集过来修建城市，建成之后就可以把殷民永久性地安置在成周。
周公摄政的第五年，旧商京畿的殷商遗民被征发过来修建东都，两年后成周建成。为了震慑殷商遗民，周公又在成周驻扎了八个师，史称“成周八师”。
成周建成后，周公便宣布退位，把王权还给侄子。原来随着年龄一天天长大，周成王注视周公的目光已经由敬畏渐渐变为猜疑和不满了，王廷上也出现了许多对周公不利的言论。
但是周公退位后依然没能逃脱舆论中心，王室内外对他的攻讦言论不降反增。坏人们诋毁他以退为进、借机反扑，甚至把一场险些致成王于死地的大病诬陷成周公亲手策划的阴谋。周公感到死亡的危险一步步来临，他便怀着无限感慨逃离了他一手匡正的王室，跑到楚国去避风头。
成王在抄周公的家时，发现了他在自己重病期间写的一篇祈祷文。周公在文中向上天祈祷文王早日康复，并祈求说：如果上天必须要收走一个人的生命，就用自己的命来代替成王吧！
谣言不攻自破，成王不禁涕泪交加；他马上派人把周公请回来，将他官复原职。在以后的日子里，周公便长住成周，处理陕（今河南陕县）东事务，召公则在镐京掌管陕西事务。
周公在世期间制定了王朝治理的最高纲领——《周礼》。
周朝实行的是封建礼制：封建制是土地制度（先前已经介绍过了），礼制是政治制度。礼制的基础是血缘制，礼制的核心是等级制；《周礼》兼有宪法和圣经的双重属性。
关于礼制的产生的原因，荀子认为：人生来有欲望，而且欲望是无止境的。欲望满足不了怎么办人就会用各种卑劣的手段和武力去争夺；结果导致天下乱象迭起，各方势力争斗不休。圣王深感忧虑，于是制定“礼”来控制人的欲望，约束人的行为。
礼字的本意就是祭祀，礼的概念在五帝时期就已经存在（所谓“五帝”，就是五位最高祭司）。过千年的演化，礼的内涵大大丰富了，《周礼》规定了贵族们从生到死的一切行为标准。
礼制就是规定什么等级的人可以做什么，不可以做什么。做规定范围内的事就是合于礼，否则就是非礼，是僭越；轻则被人耻笑，重则会受到严厉的惩罚。人从生到死、无时无地不在受到礼的制约。比如葬礼就严格规定各级贵族墓穴的形制、大小、深浅，穿几层寿衣，停放多长时间下葬，棺椁用几层，陪葬品的规格等等。
再如冕旒冠的形制，天子十二旒，公卿诸侯九旒，上大夫七旒，下大夫五旒，士因为没有资格上朝议政，就不允许戴了。
《周礼》追求的、最高位阶的价值是“秩序”：遵守秩序的行为才是正当的，也既是“正义”；正当的行为才是被允许的，也即是“自由”。因此《周礼》的道德属性高于法律属性。
所谓的“礼崩乐坏”，就是礼的秩序被打破的状态；周礼是先秦诸子百家思想的根源，正因为旧的秩序崩溃了，其中包含的各种原始的思想才得以挣脱束缚，不同思想的自由地结合产生了新的思想，这才出现了“先秦诸子百家争鸣”的思想大爆发。
因此，如果没有礼崩乐坏，人们依旧固守着暮气沉沉的腐朽教条，“华夏”民族恐怕早就被具有先进思想的文明所统治了。
